行政訴訟“修法”不如“試錯”-遼寧律師事務所

作為國家權力的法律并不像光一樣暢通無阻地直射于社會生活,而是在具體場景下、權力關系網絡的復雜運用中,在種種沖突和妥協中,以迂回曲折的方式觸及到我們的社會生活。在行政訴訟中,“法”與“理”交織過程讓我們看到現代法治精神在這里獲得一種升華
　　
　　自上個世紀70年末、80年代初,國家級法制建設工程啟動以來,國家立法機關(包括具有立法權的行政機關)從西方法治發達國家中借鑒了許多現代法律制度,以滿足我國改革開放對法律的迫切需求。行政訴訟便是其中一例。包括行政訴訟在內的這些正式的法律制度通過國家權力的協助大規模地介入中國社會,尤其是廣大尚未完成現代化過程的鄉土社會,對“秋菊們”所產生的內心震蕩是前所未有的。不過,這種震蕩的基本面是積極的、向上的,與國家擬定的法制建設目標也基本一致。


　　不過,我們也發現,許多正式的法律制度與鄉土社會中人們日常的生活邏輯并不一致,有時甚至是沖突的,但是民眾也沒有產生強烈的排斥,倒是在與一些地方政府部門發生沖突時,正式的法律制度常常成為鄉土社會中民眾抵抗行政權力濫用的常規武器,如被俗稱“民告官”的行政訴訟,常常被民眾賦予了這一功能。正如有學者所說,法律對于鄉土社會而言并非有什么神秘之處,當法律成為一個流行話語并通過各種傳播渠道深入人心以后,法律權威便成為村民最樂于訴求的一種權威,他們開始清楚在遇到利益爭執的時候如何去找法院,并能夠借助律師的幫助來用法律語言跟各級政府對話,而不再像以前那樣,動輒就去縣政府門前“討個說法”。

　　當下處于社會轉型期,各種矛盾和糾紛層出不窮,其中行政訴訟案件也不斷增多。在行政訴訟中,為爭取權利而斗爭的一方所處的社會地位總是弱勢的,行政訴訟解決的是強勢組織與弱勢群體之間的沖突。正因為他是弱勢者,所以他需要借助于法律爭取他的權利,社會的強勢者(如財大氣粗的房地產開發商)一般來說是不需要通過法律爭取他的權利的,因為在法律之外他有足夠的路徑、資源來實現自己的目的。

　　中國市場經濟的發展過程,是個人脫離組織獨立生存、發展的過程。這個過程的當然結果是,多元化的利益主體格局逐步形成,西方國家中的“政府國家與公民社會”二元結構體制在當下中國也初露端倪。對于政府而言,公民社會是一把雙刃劍:政府的政策法規和行為措施得當,就容易使民間組織與政府合作,有利于社會的和諧與穩定,反之亦然。

　　對于行政機關而言,行政訴訟制度的確立客觀上增加了政府治理的難度,同時也給了民眾一個救濟自身權利的途徑。當民眾的權利遭受行政機關侵犯時,行政訴訟制度為他們的權利救濟提供了程序性的制度保障機制。由于法治乃當今世界之潮流,對于作為法治標志之一的行政訴訟制度,政府只能嚴格遵循法治的原則,并在法律允許的范圍內行使權力。

　　自古以來,歷代統治者都是遵循著儒家圣祖的“民可使由之,不可使知之”的遺訓,施以“愚民”之策略,將民眾壓制成一群沒有思考力、判斷力的“盲眾”、“順民”。推翻帝制之后,知識被自由傳播,民眾因為獲得知識而開始思考,一旦民眾開始思考,國家的治理方式也必須隨之改變。自1985年起開始的、由國家主導的“把法律交給人民”的“普法”活動,經過了四五個“五年普法”周期之后,民眾已經學會了用法律的武器維護自己的合法權益。當自身的權利遭受行政機關的不法侵害時,一紙訴狀將曾經高高在上的“官府”告上法院,已經屢見不鮮。

　　由此,一些政府部門感覺到作為“被治理者”的民眾變得越來越難治理了,但從法律的角度而言這或許是一種社會進步。因為一方面民眾在憲法上是國家權力的主體,是政府權力的天然約束力量,另一方面民眾會利用法律強制政府在預定的規則內活動。這兩個方面的原因讓原來習慣于“自由”的政府感到渾身不自在,時常感嘆現在政府“難管”事了。如在集體土地征收引起的行政案件中,農村土地集體所有制的規定,盡管并不能夠阻礙政府的進入與支配,但卻給農民表達自己的想法和維權提供了武器,加之近年來中央的政策越來越趨向于鼓勵對農民權利的維護,我們可以看到“民告官”的行政訴訟案件越來越多。難怪有一些政府官員會感覺到,行政權力的行使受到了越來越多的約束和限制。但這并不是一件壞事,因為法治的本意就是為了讓權力的行使受到約束,不得恣意而為,比如行政訴訟、國家賠償等制度都是為此宗旨而設置。

　　權利意識是人與生俱來的,是人自我保護的一種本能。人不愿意行使權利的根本原因不是人的權利意識淡薄、喪失,而是國家圍繞權利所建立的各種制度無法吸引人們去行使權利。因此,如果說普法活動對公民起到一種法律啟蒙作用的話,那么當他們拿起法律武器去維護自身權利,參與到法治實踐之中時,他們的法治意識才真正覺醒起來。行政訴訟作為法治國家的一項實踐,并不僅僅限于從法律規范層面上獲得認識。因此,作為國家權力的法律并不像光一樣暢通無阻地直射于社會生活,而是在具體場景下、權力關系網絡的復雜運用中,在種種沖突和妥協中,以迂回曲折的方式觸及到我們的社會生活。在行政訴訟中,“法”與“理”交織過程,讓我們看到現代法治精神在這里獲得一種升華。

　　在給定的體制中運行行政訴訟制度,總是要受制于當下體制的某些制約,所以,給定的體制應當是我們思考問題的基本前提。當我們移植某一國外的法律制度時,如果不能全方位地思考其存在的背景和環境,而只是一味簡單地奉行“拿來主義”時,則可能會出現“南桔北枳”、水土不服的異化現象。這種盲目的做法,不僅可能導致移植的法律制度不能在我國很好地運行,而且還可能破壞原先本已存在的制度,造成秩序失范的混亂局面。

　　現在回過頭來看我們當初引入的行政訴訟制度,一個純粹的、由外國泊來的法律制度,能夠在我國運作到這樣的程度應當說

　　是相當不錯了。盡管對于行政訴訟的實踐,我們可以指責這一制度仍然存在著這樣或那樣的缺陷,但是如果我們懂得了法治是一個不可預設目標的過程,如果懂得了法治是一個進進退退的反復過程,那么這些“指責”都是值得我們重新加以慎思的。當下行政訴訟中存在的問題,并不是如同某些學者所主張的“修法”就可以解決的,而是需要我們更多的“試錯”,更重要的是借助于這樣的“試錯”過程“土生土長”出一些法律制度來,修補當下行政訴訟制度的缺陷。